quarta-feira, 7 de setembro de 2016

RT COMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO - Terrenos de marinha



 Questão de prova:

Qual o prazo prescricional para a cobrança da taxa de ocupação dos terrenos de marinha?

Segundo o Aviso Imperial de 12/07/1833, “terrenos de marinha são todos os que, banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, em sua foz, vão até à distância de 33 metros para a ponte das terras, contados desde o ponto em que chega o preamar médio”.  

Como se pode perceber acima, essa definição jurídica é bastante antiga. Nota-isso não apenas pela data de edição do documento régio que inicialmente a formulou (o Aviso Imperial de 12 de julho de 1833), mas também pela mudança de gênero gramatical operada em relação ao termo “preamar” (na história do léxico português, o substantivo “mar”, hoje masculino, foi usado antigamente sob o gênero feminino, o que se prova pelo resquício que continua presente no substantivo “preamar”, ainda hoje feminino, oriundo da locução latina plena mare, que remete, por sua vez, ao latim prea, a significar “plena”, “cheia”).

Tais observações históricas são de todo relevantes para o entendimento do assunto, uma vez que o Aviso Imperial de 12/07/1833, ao dispor sobre os terrenos de marinha, valeu-se da preamar média calculada em 1831. Isso repercutiu diretamente sobre o Decreto-Lei 9.760, de 5 de setembro de 1946, que, ao dispor sobre os imóveis da União, tratou de conceituar, em seu art. 2º, os terrenos de marinha a partir da preamar média de 1831. In verbis:

Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:

a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;

b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.

Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.

A importância dos terrenos de marinha reside no fato de que eles, qual espécie de bens públicos, pertencem ao domínio da União, uma necessidade vislumbrada desde a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1891 (Constituição da República Velha), em face do seu caráter estratégico para a defesa e segurança do território nacional. Atualmente, sob o regime da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, os terrenos de marinha e seus acrescidos continuam a figurar no rol de bens da União (CF/88, art. 20, VII). 

Como os terrenos de marinha são bens públicos pertencentes ao patrimônio da União, consoante expressa disposição constitucional, todos os registros imobiliários de particulares nessas áreas são pacificamente considerados inválidos e não oponíveis à União.

Nesse sentido, o STJ editou o enunciado nº 496 da sua súmula de jurisprudência (j. 08/08/2012, p. DJe 13/08/2012):

Súmula 496 - Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União.

  Especificamente no que diz respeito ao prazo prescricional para a cobrança das taxas de ocupação de terrenos de marinha, o STJ enfrentou a questão quando do julgamento do REsp 1.133.496/PE, que foi submetido ao rito dos recursos repetitivos (tema 244).

No caso concreto, a Procuradoria da Fazenda Nacional em Pernambuco ajuizou ação de execução fiscal com o objetivo de receber a taxa de ocupação de terrenos de marinha no período compreendido entre 1991 a 2002, tendo o crédito sido constituído, mediante lançamento, em 05/11/2002; a execução fiscal foi proposta contra os ocupantes-devedores em 13/01/2004. O juízo federal sergipano, todavia, entendeu que todas as parcelares anteriores ao quinquênio do despacho citatório (janeiro de 2004) estavam prescritas. Na prática, o juiz reconheceu a prescrição de todas as parcelas anteriores a janeiro de 1999.        

Irresignável, a Fazenda Pública apelou para o TRF5 e, após ser novamente derrotada, interpôs recurso especial junto ao STJ.

Juridicamente, o mérito do REsp 1.133.496/PE consistia na definição do prazo prescricional para a cobrança das taxas de ocupação dos terrenos de marinha. Mas, para chegar a tal conclusão, era necessário identificar antes qual a natureza do vínculo que ensejava o pagamento das taxas, pois dessa resposta dependeria a invocação das regras de prescrição do regime de direito privado ou do regime de direito público.

Sendo assim, o STJ firmou seu entendimento no sentido de que as taxas de ocupação de terrenos de marinha constituem receitas patrimoniais decorrentes de uma relação de natureza administrativa, em que o Estado atua com seu ius imperii. Logo, por não se tratar de relação jurídica disciplinada pelo Direito Privado, não caberia ao intérprete invocar as regras de prescrição do Código Civil, mas sim aquelas aplicáveis dentro dos quadrantes do Direito Público, isto é, o caso deveria ser resolvido por meio dos prazos prescricionais próprios do Direito Administrativo.

O problema é que os prazos prescricionais, passíveis de serem aplicados às receitas patrimoniais decorrentes das taxas de ocupação, nem sempre contiveram previsão específica no Direito Público brasileiro. Evidentemente, não era possível aplicar as regras de prescrição do Código Tributário Nacional, haja vista o crédito devido à União pelos ocupantes dos terrenos de marinha não ostentar natureza tributária. Com isso, a prescrição das taxas de ocupação situava-se no plano das lacunas normativas do ordenamento, circunstância que só seria sanada tardiamente, mediante a edição da Lei 9.636/98, que dispôs sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União e, particularmente no seu art. 47, disciplinou a prescrição dessas receitas patrimoniais.

Nesse cenário, o STJ, nos autos do EREsp 931.064/CE (j. 16/06/2009, p. DJe 31/08/2009), já tinha afirmado que, para a cobrança das taxas de ocupação anteriormente à vigência do art. 47 da Lei 9.636/98, em razão da ausência de previsão normativa específica, deve-se aplicar o prazo de prescrição quinquenal do art. 1º do Decreto 20.910/32. Todavia, a partir da entrada em vigor da Lei 9.636/98, no dia 18/05/1998, passou a valer a regra do art. 47, a saber, prescrição quinquenal para a cobrança das taxas.       

A questão poderia ter-se encerrado aí não fossem as reformas sucessivas que o legislador operou no art. 47 da Lei 9.636/98, o que tornou especialmente complexa a definição dos prazos prescricionais.

As reformas legislativas aludidas podem ser historiadas deste modo:

1)      Lei 9.636/98, art. 47 (redação original):

Art. 47. Prescrevem em cinco anos os débitos para com a Fazenda Nacional decorrentes de receitas patrimoniais.

Parágrafo único. Para efeito da caducidade de que trata o art. 101 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, serão considerados também os débitos alcançados pela prescrição.


2)      Lei 9.636/98, art. 47 (com a redação dada pela Lei 9.821/99):

Art. 47.  Fica sujeita ao prazo de decadência de cinco anos a constituição, mediante lançamento, de créditos originados em receitas patrimoniais, que se submeterão ao prazo prescricional de cinco anos para a sua exigência. 

§ 1º  O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento.

§ 2º  Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei.         


3)      Lei 9.636/98, art. 47 (com a redação dada pela Lei 10.852/04):

Art. 47.  O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos:         

I - decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e

II - prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento.        

§ 1º  O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento. (Redação dada pela Lei nº 9.821, de 1999)

§ 2º  Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 9.821, de 1999)

As alterações redacionais acima podem ser traduzidas da maneira seguinte: o art. 47 da Lei 9.636/98 instituiu a prescrição quinquenal para a cobrança da taxa de ocupação de terreno de marinha. A Lei 9.821/99, que passou a vigorar a partir do dia 24 de agosto de 1999, estabeleceu em cinco anos o prazo decadencial para a constituição do crédito, mediante lançamento, mantendo-se o prazo prescricional quinquenal para sua exigência. Com o advento da Lei 10.852/2004, publicada em 30 de março de 2004, houve nova alteração do art. 47 da Lei 9.636/98, para estender o prazo decadencial de cinco para dez anos, mantido o lapso prescricional de cinco anos, a ser contado do lançamento.

A interpretação desse cipoal legislativo permite concluir pela aplicação do prazo prescricional quinquenal às ações de cobrança dos créditos decorrentes das taxas de ocupação dos terrenos de marinha em qualquer período, conforme a sistematização abaixo:

i)       Período anterior à Lei 9.636/98: prescrição quinquenal com base no art. 1º do Decreto 20.910/32;

ii)     Período posterior à Lei 9.636/98: prescrição quinquenal com base no art. 47 da lei.

Essa interpretação, ao fim e ao cabo, foi adotada pelo STJ quando do julgamento, sob o rito dos recursos repetitivos, do REsp 1.133.696/PE (j. 13/12/2010, p. DJe 17/12/2010). Eis a ementa do acórdão:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. TERRENOS DE MARINHA. COBRANÇA DA TAXA DE OCUPAÇÃO. PRESCRIÇÃO. DECRETO-LEI 20.910/32 E LEI Nº 9.636/98. DECADÊNCIA. LEI 9.821/99. PRAZO QUINQUENAL. LEI 10.852/2004. PRAZO DECENAL MARCO INTERRUPTIVO DA PRESCRIÇÃO. ART. 8º, § 2º, DA LEI 6.830/80. REFORMATIO IN PEJUS. NÃO CONFIGURADA. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, CPC. INOCORRÊNCIA.
1. O prazo prescricional, para a cobrança da taxa de ocupação de terrenos de marinha, é de cinco anos, independentemente do período considerado, uma vez que os débitos posteriores a 1998, se submetem ao prazo quinquenal, à luz do que dispõe a Lei 9.636/98, e os anteriores à citada lei, em face da ausência de previsão normativa específica, se subsumem ao prazo encartado no art. 1º do Decreto-Lei 20.910/1932. Precedentes do STJ: AgRg no REsp 944.126/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 22/02/2010; AgRg no REsp 1035822/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe 18/02/2010; REsp 1044105/PE, Rel. Ministra  ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe 14/09/2009; REsp 1063274/PE, Rel. Ministro  CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, DJe 04/08/2009;  EREsp 961064/CE, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Rel. p/ Acórdão Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 31/08/2009.
2. A relação de direito material que enseja o pagamento da taxa de ocupação de terrenos de marinha é regida pelo Direito Administrativo, por isso que inaplicável a prescrição delineada no Código Civil.
3. O art. 47 da Lei 9.636/98, na sua evolução legislativa, assim dispunha:
Redação original: "Art. 47. Prescrevem em cinco anos os débitos para com a Fazenda Nacional decorrentes de receitas patrimoniais. Parágrafo único. Para efeito da caducidade de que trata o art. 101 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, serão considerados também os débitos alcançados pela prescrição."
Redação conferida pela Lei 9.821/99: "Art. 47. Fica sujeita ao prazo de decadência de cinco anos a constituição, mediante lançamento, de créditos originados em receitas patrimoniais, que se submeterão ao prazo prescricional de cinco anos para a sua exigência. § 1º O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento. § 2º Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei." Redação conferida pela Lei 10.852/2004: "Art. 47. O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos: I - decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e
II - prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento. § 1º O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento.
§ 2º Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei."
4. Em síntese, a cobrança da taxa in foco, no que tange à decadência e à prescrição, encontra-se assim regulada: (a) o prazo prescricional, anteriormente à edição da Lei 9.363/98, era quinquenal, nos termos do art. 1º, do Decreto 20.910/32; (b) a Lei 9.636/98, em seu art. 47, institui a prescrição quinquenal para a cobrança do aludido crédito; (c) o referido preceito legal foi modificado pela Lei 9.821/99, que passou a vigorar a partir do dia 24 de agosto de 1999, instituindo prazo decadencial de cinco anos para constituição do crédito, mediante lançamento, mantendo-se, todavia, o prazo prescricional qüinqüenal para a sua exigência; (d) consectariamente, os créditos anteriores à edição da Lei nº 9.821/99 não estavam sujeitos à decadência, mas somente a prazo prescricional de cinco anos (art. 1º do Decreto nº 20.910/32 ou 47 da Lei nº 9.636/98); (e) com o advento da Lei 10.852/2004, publicada no DOU de 30 de março de 2004, houve nova alteração do art. 47 da Lei 9.636/98, ocasião em que foi estendido o prazo decadencial para dez anos, mantido o lapso prescricional de cinco anos, a ser contado do lançamento.
5. In casu, a exigência da taxa de ocupação de terrenos de marinha refere-se ao período compreendido entre 1991 a 2002, tendo sido o crédito constituído, mediante lançamento, em 05.11.2002 (fl. 13), e a execução proposta em 13.01.2004 (fl. 02)
6. As anuidades dos anos de 1990 a 1998 não se sujeitam à decadência, porquanto ainda não vigente a Lei 9.821/99, mas deveriam ser cobradas dentro do lapso temporal de cinco anos anteriores ao ajuizamento da demanda, razão pela qual encontram-se prescritas as parcelas anteriores a 20/10/1998.
7. As anuidades relativas ao período de 1999 a 2002 sujeitam-se a prazos decadencial e prescricional de cinco anos, razão pela qual os créditos referentes a esses quatro exercícios foram constituídos dentro do prazo legal de cinco anos (05.11.2002) e cobrados também no prazo de cinco anos a contar da constituição (13.01.2004), não se podendo falar em decadência ou prescrição do crédito em cobrança.
8. Contudo, em sede de Recurso Especial exclusivo da Fazenda Nacional, impõe-se o não reconhecimento da prescrição dos créditos anteriores a 20/10/1998, sob pena de incorrer-se em reformatio in pejus.
9. Os créditos objeto de execução fiscal que não ostentam natureza tributária, como sói ser a taxa de ocupação de terrenos de marinha, têm como marco interruptivo da prescrição o despacho do Juiz que determina a citação, a teor do que dispõe o art. 8º, § 2º, da Lei 6.830/1980, sendo certo que a Lei de Execuções Fiscais é lei especial em relação ao art. 219 do CPC. Precedentes do STJ: AgRg no Ag 1180627/SP, PRIMEIRA TURMA, DJe 07/05/2010; REsp 1148455/SP, SEGUNDA TURMA, DJe 23/10/2009; AgRg no AgRg no REsp 981.480/SP, SEGUNDA TURMA, Dje 13/03/2009; e AgRg no Ag 1041976/SP, SEGUNDA TURMA, DJe 07/11/2008.
10. É defeso ao julgador, em sede de remessa necessária, agravar a situação da Autarquia Federal, à luz da Sumula 45/STJ, mutatis mutandis, com mais razão erige-se o impedimento de fazê-lo, em sede de apelação interposta pela Fazenda Pública, por força do princípio da vedação da reformatio in pejus. Precedentes desta Corte em hipóteses análogas: RESP 644700/PR, DJ de 15.03.2006; REsp 704698/PR, DJ de 16.10.2006 e REsp 806828/SC, DJ de 16.10.2006.
11. No caso sub examine não se denota o agravamento da situação da Fazenda Nacional, consoante se infere do excerto voto condutor do acórdão recorrido "(...) o primeiro ponto dos aclaratórios se baseia na reformatio in pejus. O acórdão proferido, ao negar provimento à apelação, mantém os termos da sentença, portanto, reforma não houve. O relator apenas utilizou outra fundamentação para manter a decisão proferida, o que não implica em modificação da sentença" (fl. 75)
12. Os Embargos de Declaração que enfrentam explicitamente a questão embargada não ensejam recurso especial pela violação do artigo 535, II, do CPC, tanto mais que, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão.
13. Recurso Especial provido, para afastar a decadência, determinando o retorno dos autos à instância ordinária para prosseguimento da execução. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008.

Conclusão: independentemente do período considerado, para a cobrança da taxa de ocupação de terrenos de marinha, o prazo prescricional é de 5 anos. De um lado, porque os débitos posteriores a 1998 submetem-se ao art. 47 da Lei 9.636/98. De outro, porque os débitos anteriores à Lei 9.636/98, em razão de lacuna normativa (falta de previsão específica em lei administrativa), submetem-se ao art. 1º do Decreto-Lei 20.910/1932.       
 
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