O PAPEL DO STF COMO "TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO": uma reflexão sobre o Estado Federal brasileiro a partir da competência originária dirimente de conflitos federativos à luz do art. 102, I, f, da Constituição de 1988

Min. Celso de Mello, relator do AgR na ACO 597/SC no STF. 

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           A Constituição brasileira de 1988 adotou a forma federativa de Estado. Trata-se de modelo de organização estatal que surgiu historicamente em oposição ao Estado unitário, que se caracteriza pelo exercício do poder, com maior ou menor grau de centralização administrativa e política, por um Governo Central ou Governo Nacional.  

Assim, em face de sua oposição ao centralismo do poder, a Federação pode ser identificada por algumas notas distintivas conceituais. De praxe, a doutrina aponta temas de relevo, a exemplo da descentralização política, proibição do direito de secessão, repartição de competências e a existência de uma Lei Fundamental – a Constituição – a funcionar como a “espinha dorsal” do sistema jurídico.   

A importância da Constituição em um Estado federal reside justamente nisto: ela determina a repartição do poder, descentralizando-o entre distintas unidades políticas – os entes federados. A distribuição de competências é consequência disso, na medida em que a norma competencial tem o objetivo de limitar o exercício do poder, repartindo-o.

Logicamente, essa repartição de competências, por acarretar a divisão de poder, ensejará conflitos entre os entes federados. Dirimi-los então é necessário, motivo pelo qual também é possível anotar a existência de um Tribunal da Federação como característica precípua desse modelo de Estado Federal.     

No Brasil, como afirmei dantes, a Lei Fundamental vigente optou por um modelo de organização estatal federativa. Seu título é elucidativo: “Constituição da República Federativa do Brasil”. Por isso se diz que o País organiza-se politicamente em um tripé: a forma de governo republicana, o sistema de governo presidencialista e, claro, a forma federativa de Estado. Consequentemente, o exercício do poder político brasileiro apresentar-se-á limitado. E uma das técnicas mais eficientes de proceder a essa limitação dá-se pela via da repartição de competências entre as unidades federadas, isto é, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios.

Naturalmente, também haverá um Tribunal da Federação, órgão de cúpula do Poder Judiciário ao qual incumbirá, entre outras funções, zelar pela integridade da República Federativa. Tal integridade restará ameaçada sempre que os entes federados colocarem-se em posições antagônicas. Em tais hipóteses, a cooperação que deve existir entre essas unidades ficará comprometida, o que, ao fim e ao cabo, termina por atingir a própria estabilidade institucional.

Ciente desse contexto, o legislador constituinte estipulou o seguinte no art. 102, I, f, da CF/88:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

omissis

f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta.

Esse dispositivo, apesar de tratado com certo desdém na doutrina, cingindo-se os comentaristas a analisá-lo o mais das vezes en passant, é de notável relevância. Ele assinala o papel do Supremo Tribunal Federal como Tribunal da Federação, órgão de cúpula do Poder Judiciário ao qual incumbe precipuamente a guarda da Constituição. Como o texto constitucional é expresso na adoção do modelo federativo (CF, art. 1º, caput), deve-se concluir a fortiori que compete ao STF o múnus de assegurar o equilíbrio institucional da Federação, decidindo os eventuais conflitos surgidos no seio do Estado Federal. Isso porque seria inconcebível deixar pendentes de solução litígios havidos entre União, Estados-membros, Distrito Federal e Município, sob pena de vulnerar a harmonia entre as unidades políticas.

A compreensão doutrinária do STF enquanto Tribunal da Federação já foi esposada na jurisprudência da Suprema Corte. É o que se observa da decisão da Questão de Ordem suscitada na Ação Cível Originária 1048/RS, pormenorizadamente no trecho que passo a transcrever (grifos meus):

CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQUENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO "DUE PROCESS OF LAW" E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos lit ígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. [...] (STF, Tribunal Pleno, ACO 1048 QO/RS, Rel. Min. Celso de Mello, j. 30/08/2007, p. DJe 31/10/2007, excerto do acórdão).    

Mas é preciso perceber que, sem embargo da relevância do seu papel de Tribunal da Federação, apto a resguardar a harmonia entre os entes federativos, dirimindo os conflitos surgentes, o legislador constituinte não incluiu toda e qualquer espécie de conflitos na competência originária do STF. Com efeito, a redação do art. 102, I, f, não alude aos Municípios. Por força disso, não se podem, por exemplo, demanda perante a Suprema Corte, com fundamento nesse dispositivo, sob a alegação de litígio a envolver quaisquer dos entes da Federação com os entes munícipes.

Nesse sentido, a jurisprudência do STF é pacífica, senão vejamos:

E M E N T A: AÇÃO PROMOVIDA PELA EMPRESA BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA (INFRAERO) CONTRA MUNICÍPIO - AUSÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO - FALTA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - EXEGESE DO ART. 102, I, "f", DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - REGRA CONSTITUCIONAL DE DIREITO ESTRITO - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O Supremo Tribunal Federal, em face da regra de direito estrito consubstanciada no art. 102, I, da Constituição da República (RTJ 171/101-102), não dispõe, por ausência de previsão normativa, de competência para processar e julgar, em sede originária, causas instauradas entre Municípios, de um lado, e a União, autarquias federais e/ou empresas públicas federais, de outro. Em tal hipótese, a competência para apreciar esse litígio pertence à Justiça Federal de primeira instância. Precedentes. (STF, Tribunal Pleno, ACO 1364 AgR/SE, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16/09/2009, p. DJe 06/08/2010).

COMPETÊNCIA – CONFLITO FEDERATIVO – ALCANCE DA ALÍNEA “F” DO INCISO I DO ARTIGO 102 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. A competência prevista na alínea “f” do inciso I do artigo 102 da Constituição Federal envolve causas e conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta, não alcançando relação jurídica subjetiva processual a revelar como parte Município. (STF, Tribunal Pleno, ACO 1342 AgR/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 16/06/2010, p. DJe 08/08/2011).

Estatisticamente, a quase totalidade dessas ações envolve a tentativa da Fazenda Pública Municipal de levar à apreciação do STF a inscrição de Município em cadastros de inadimplentes geridos pelo Governo Federal, de que são exemplos o SIAFI (Serviço Integrado de Administração Financeira) e o CAUC (Cadastro Único de Informações para Transferências Voluntárias). Foi o que se verificou, por exemplo, no julgamento recente da AO 1859/DF, cujo excerto do voto da relatora, Min. Carmen Lúcia, passo a transcrever:

[...] A presente ação não pode ser conhecida. Dispõe o art.102, inc. II, alínea f, da Constituição da República: “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: (…) f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta”; No rol dos casos subsumidos constitucionalmente à competência originária deste Supremo Tribunal não se inclui a atribuição para processar e julgar, originariamente, demanda instaurada entre Município e a União. A matéria não admite discussão mínima, por se cuidar de regra de competência constitucional expressa, que não possibilita interpretação extensiva. [...] (STF, Decisão Monocrática, ACO 1856/DF, Rel. Min. Carmen Lúcia, j. 19/12/2013, p. DJe 10/02/2014).

O mesmo entendimento foi aplicado no julgamento, igualmente contemporâneo, da AC 3544/DF. Colaciono excerto do voto da relatora, Min. Rosa Weber:

[...] Como se extrai do art. 800, caput, do CPC, as medidas cautelares, quando preparatórias, serão requeridas ao juízo competente para conhecer a ação principal. No caso, todavia, deve-se declarar a incompetência absoluta desta Corte para exame da ação cautelar, uma vez que eventual ação principal a ser ajuizada não se amoldaria ao previsto no art. 102, I, “f”, da Magna Carta, a teor do qual, compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, “as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta”. Com efeito, o referido preceito constitucional não dá suporte a que este Excelso Pretório processe e julgue originariamente as causas e os conflitos entre a União e os Municípios. [...] (STF, Decisão Monocrática, ACO 3544/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 09/04/2014, p. DJe 15/04/2014).

Desde esse ponto de vista, a reputar o STF incompetente para o julgamento de conflitos que coloquem o Município em um dos polos da ação, é preciso ainda sublinhar que, mesmo quando o litígio envolva algum dos entes expressamente elencados no art. 102, I, f, do texto constitucional, nem sempre a competência da Suprema Corte deflagrar-se-á. Tal entendimento decorre da diferenciação que a jurisprudência do STF tem feito entre conflito entre entes federados e conflito federativo. É o que se extrai da ementa seguinte (grifo meu):

EMENTA Ação civil originária. Infraero contra município. Imunidade recíproca. Ausência de conflito federativo. Literalidade da competência originária do Supremo Tribunal Federal. Art. 102, I, “f”. Agravo regimental não provido. 1. Não compete a esta Corte, em sede originária, processar e julgar causas que antagonizem empresa pública federal a município. A literalidade do art. 102, I, “f”, da Constituição não indica os municípios no rol de entes federativos aptos a desencadear o exercício da jurisdição originária deste Tribunal. 2. Nos termos da jurisprudência desta Corte, “[a] aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação” (ACO 1.048-QO, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ de 31/10/07). Contudo, esse entendimento não tem o efeito de ampliar a competência definida no art. 102, I, “f”, da Carta Magna, às causas envolvendo municípios. 3. Diferença entre conflito entre entes federados e conflito federativo: enquanto no primeiro, pelo prisma subjetivo, observa-se a litigância judicial promovida pelos membros da Federação, no segundo, para além da participação desses na lide, a conflituosidade da causa importa em potencial desestabilização do próprio pacto federativo. Há, portanto, distinção de magnitude nas hipóteses aventadas, sendo que o legislador constitucional restringiu a atuação da Corte à última delas, nos moldes fixados no Texto Magno, e não incluiu os litígios e as causas envolvendo municípios como ensejadores de conflito federativo apto a exigir a competência originária da Corte. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, Tribunal Pleno, ACO 1295 AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 14/10/2010, p. DJe 02/12/2010).

Somente nas hipóteses de verdadeiro conflito federativo, a comprometer a estabilidade do pacto federal, é que a competência originária do STF, à luz do art. 102, I, f, deflagrar-se-á, consoante ficou consignado nos acórdãos a seguir (grifos meus):

E M E N T A: AÇÃO PROMOVIDA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, CONTROLADA PELO DISTRITO FEDERAL, CONTRA ESTADO-MEMBRO DA FEDERAÇÃO - AUSÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO - FALTA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - EXEGESE DO ART. 102, I, "F", DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM SUA CONDIÇÃO INSTITUCIONAL DE TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - O art. 102, I, "f", da Constituição confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação, atribuindo-lhe, nessa condição de órgão de cúpula do Poder Judiciário, competência para dirimir as controvérsias que irrompam no seio do Estado Federal, opondo as unidades federadas umas às outras, e de que resultem litígios cuja potencialidade ofensiva revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. - O Supremo Tribunal Federal não dispõe de competência originária para processar e julgar causas instauradas, contra Estado-membro, por iniciativa de sociedade de economia mista cujo acionista controlador seja o Distrito Federal, pois, em tal hipótese, revela-se inaplicável a norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição, eis que ausente qualquer situação capaz de introduzir instabilidade no equilíbrio federativo ou de ocasionar ruptura da necessária harmonia entre as entidades integrantes do Estado Federal. Precedentes. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA - INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - PRETENDIDO ENCAMINHAMENTO DO PROCESSO AO JUÍZO COMPETENTE - INAPLICABILIDADE DO ART. 113, § 2º, DO CPC - INCIDÊNCIA, NA ESPÉCIE, DO ART. 21, § 1º DO RISTF. - Revela-se inaplicável, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, o art. 113, § 2º, do CPC, eis que o art. 21, § 1º, do RISTF estabelece que o Relator da causa, na hipótese de incompetência deste Tribunal, deve limitar-se a negar seguimento ao pedido, sem ordenar, contudo, o encaminhamento dos autos ao juízo competente, sob pena de o Supremo Tribunal Federal converter-se, indevidamente, em órgão de orientação e consulta das partes, em tema de competência, notadamente quando os sujeitos processuais tiverem dúvida a respeito de tal matéria. Precedentes. - A norma consubstanciada no art. 21, § 1º do RISTF foi recebida, pela vigente Constituição, com força e eficácia de lei (RTJ 167/51), porque validamente editada com fundamento em regra constitucional que atribuía, ao Supremo Tribunal Federal, poder normativo primário para dispor sobre o processo e o julgamento dos feitos de sua competência originária ou recursal (CF/69, art. 119, § 3º, "c"). Esse preceito regimental - destinado a reger os processos no âmbito do Supremo Tribunal Federal - qualifica-se, por isso mesmo, como "lex specialis" e, nessa condição, tem precedência sobre normas legais, resolvendo-se a situação de antinomia aparente, quando esta ocorrer, pela adoção do critério da especialidade ("lex specialis derogat generali"). (STF, Tribunal Pleno, ACO 597 AgR/SC, Rel. Min. Celso de Mello, j. 03/10/2002, p. DJ 10/08/2006).

EMENTA: AÇÃO POPULAR. DESLOCAMENTO DA COMPETÊNCIA PARA O STF. CONFLITO FEDERATIVO ESTABELECIDO ENTRE A UNIÃO E ESTADO-MEMBRO. ARTIGO 102, I, F, DA CONSTITUIÇÃO. I - Considerando a potencialidade do conflito federativo estabelecido entre a União e Estado-membro, emerge a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a ação popular, a teor do que dispõe o art. 102, I, f, da Constituição. II - Questão de ordem resolvida em prol da competência do STF. (STF, Tribunal Pleno, ACO 622 QO/RJ, Rel. Min. Ilmar Galvão, Rel. p/ Acórdão Min. Ricardo Lewandowski, j. 07/11/2007, p. DJe 15/02/2008, excerto do acórdão).    

Portanto, ante a expressa literalidade do art. 102, I, f, da CF/88, a jurisdição originária da Suprema Corte fica afastada sempre que houver Município a compor o polo da ação, ainda que em conflito com os demais entes (União, Estados-membros e Distrito Federal).

Porém, mesmo naqueles casos de litígios que envolvam os entes expressamente arrolados no dispositivo constitucional em comento, é preciso diferençar conflito federativo de conflito entre entes federados. Só na primeira hipótese é que a competência originária do STF será atraída para o julgamento da causa. O motivo é que a Suprema Corte, como órgão de cúpula que é, desempenha em tais situações o papel de Tribunal da Federação. Assim, sua intervenção originária, quando amparada no art. 102, I, f, da CF/88, justifica-se tão somente ante o risco ao equilíbrio do modelo federativo de organização estatal.

Nas demais hipóteses, quando não houver litígio com potencialidade ofensiva de tal magnitude idônea a comprometer a harmonia do pacto federal, ou suscitar desequilíbrio de ordem insurrecional no bojo das unidades políticas, a jurisdição originária do STF não se legitimará à luz da Constituição. A razão é que, inexistindo ameaça do Estado Federal, não cabe ao STF intervir, dado seu papel precípuo de Tribunal da Federação.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 07 de mai. 2014.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno, ACO 597 AgR/SC, Rel. Min. Celso de Mello, j. 03/10/2002, p. DJ 10/08/2006. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 07 de mai. 2014.    

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno, ACO 622 QO/RJ, Rel. Min. Ilmar Galvão, Rel. p/ Acórdão Min. Ricardo Lewandowski, j. 07/11/2007, p. DJe 15/02/2008, excerto do acórdão. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 07 de mai. 2014.    

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno, ACO 1048 QO/RS, Rel. Min. Celso de Mello, j. 30/08/2007, p. DJe 31/10/2007, excerto do acórdão. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 07 de mai. 2014.  

BRASIL. Supremo Tribunal Federal, Tribunal Pleno, ACO 1364 AgR/SE, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16/09/2009, p. DJe 06/08/2010. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 07 de mai. 2014.    

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno, ACO 1295 AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 14/10/2010, p. DJe 02/12/2010. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 07 de mai. 2014.    

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunal Pleno, ACO 1342 AgR/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 16/06/2010, p. DJe 08/08/2011. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 07 de mai. 2014.    

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Decisão Monocrática, ACO 1856/DF, Rel. Min. Carmen Lúcia, j. 19/12/2013, p. DJe 10/02/2014. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 07 de mai. 2014.    

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Decisão Monocrática, ACO 3544/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 09/04/2014, p. DJe 15/04/2014. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 07 de mai. 2014.