DO MARCO TEMPORAL DE INÍCIO DA EFICÁCIA "ERGA OMNES" DOS PROVIMENTOS CAUTELARES E DECISÕES DEFINITIVAS DE MÉRITO NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NORMATIVO-ABSTRATO: estudo do cabimento da reclamação constitucional segundo a jurisprudência do STF

Min. Carmen Lúcia Antunes Rocha, relatora da RCL 17446/RN no STF.

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Nos termos do que preconiza o art. 102, I, l, da Constituição de 1988, a reclamação constitucional é instrumento a ser processado e julgado originariamente pelo Supremo Tribunal Federal. Tem escopo duplo: de um lado, visa a assegurar a preservação da competência do tribunal; de outro, objetiva garantir a autoridade de suas decisões - o que inclui os enunciados da sua súmula de jurisprudência com efeito vinculante (CF, art. 103-A, § 3º).

O importante é que, em qualquer das suas hipóteses, a reclamação vai ao encontro do princípio da segurança jurídica. Em primeiro lugar, porque evita a usurpação de competência da Suprema Corte (finalidade preservadora). Em segundo lugar, porque contribui para estabelecer o respeito à autoridade dos precedentes no sistema normativo brasileiro (finalidade garantidora).  

Essa segunda finalidade processual da reclamação remete incontornavelmente à teoria do stare decisis no controle de constitucionalidade estadunidense. Com efeito, a teoria acarreta a vinculação obrigatória dos precedentes judiciais assentados pela Suprema Corte. Numa palavra: a ratio decidendi do direito jurisprudencial deve ser observada tanto quanto as leis.

No sistema normativo organizado derredor do stare decisis, a observância dos precedentes pode manifestar-se em duas vertentes: horizontalmente, quando o tribunal é obrigado a respeitar a tese jurídica que ele próprio formulou; verticalmente, quando o tribunal de hierarquia inferior prostra-se perante a autoridade judicante do precedente assentado pelo tribunal de hierarquia superior (binding effect).   

Essas noções teórico-doutrinárias podem ser adaptadas ao direito brasileiro. De fato, a previsão de efeitos erga omnes e vinculante, atribuídos às ações diretas de inconstitucionalidade e declaratórias de constitucionalidade (CF, art. 102, § 2º), denotam o influxo da teoria do stare decisis na técnica de fiscalização da conformidade constitucional dos atos do Poder Público, tal como instituído pela Constituição de 1988. Na eficácia contra todos residiria o stare decisis em sentido horizontal, na medida em que a coisa julgada atinge o Poder Público e os particulares indistintamente, além de impedir a rediscussão das questões já apreciadas no processo objetivo. Já o efeito vinculante corresponderia ao stare decisis vertical, porquanto se presta a obrigar que decisões de juízos inferiores respeitem as ratio decidendi firmadas pelas instâncias superiores - o que importa o reconhecimento da força cogente dos precedentes judiciais.   
 

Situada nesse contexto, a reclamação, que tem natureza jurídica de direito de petição (STF, Tribunal Pleno, ADI 2212/CE, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 02/10/2003, p. DJe 14/02/2003),  destaca-se como o ferramental destinado ao asseguramento dos efeitos erga omnes e vinculante das decisão prolatadas em sede de processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade. É o que se interpreta da redação do art. 102, I, l, e § 2º, da CF/88. Colaciono:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente:

omissis

l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;

§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.     

É digno de nota também que a Lei 9.868/99, no seu art. 28, parágrafo único, alude ao efeito erga omnes e vinculante. In verbis:

Art. 28. Dentro do prazo de dez dias após o trânsito em julgado da decisão, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União a parte dispositiva do acórdão.

Parágrafo único. A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.

Mas como aferir qual o momento em que a decisão do STF, proferida em sede de controle de constitucionalidade abstrato, passa a ser eficaz? Como saber a partir de que instante é possível peticionar ao tribunal, a valer-se da reclamação constitucional com o escopo de garantir a autoridade de suas decisões? É preciso aguardar o trânsito em julgado do acórdão ou não?

Eis um interrogante de grande valor procedimental. Sua resposta impacta diretamente a identificação do momento oportuno para o ajuizamento da reclamação. Afinal, se a decisão definitiva de mérito proferida no controle de constitucionalidade - em sede de ADI ou ADC, tanto faz - não passou a valer é porque não se reveste de eficácia contra todos (erga omnes), tampouco de efeito vinculante. Logo, não é uma decisão reclamável perante a Suprema Corte.

A esse respeito, é fundamental apor nota ao precedente paradigma do STF na matéria. Ele foi firmado quando do julgamento da Questão de Ordem suscitada na ADI 711/AM. Segue a ementa do julgado (grifo meu):

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. QUESTÃO DE ORDEM. 2. A DECISÃO QUE CONCEDE MEDIDA CAUTELAR, EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, POSSUI EFICACIA, "EX NUNC". COM A CONCESSÃO DA LIMINAR, O ATO NORMATIVO IMPUGNADO FICA COM SUA EFICACIA SUSPENSA, ATÉ O JULGAMENTO FINAL. 3. EM SE TRATANDO DE LEI RELATIVA A VENCIMENTOS E VANTAGENS DE SERVIDORES PUBLICOS, O TRIBUNAL ASSENTOU, POR MAIORIA, VENCIDOS TRES MINISTROS, INCLUSIVE O RELATOR, QUE, DEFERIDA A LIMINAR, NOVOS PAGAMENTOS NÃO SE FAZEM, COM BASE NESSE DIPLOMA, ATÉ O JULGAMENTO FINAL, MESMO QUANTO AOS SERVIDORES QUE JA VINHAM PERCEBENDO ESTIPENDIOS DE ACORDO COM AS NORMAS SUSPENSAS; A CONCESSÃO DA CAUTELAR ALCANCA OS EFEITOS SUPERVENIENTES DO ATO ADMINISTRATIVO, PROFERIDO COM BASE NA LEI ATACADA. 4. O DEFERIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR PRODUZ SEUS EFEITOS A PARTIR DA DATA DA PUBLICAÇÃO DA ATA DE JULGAMENTO NO DIÁRIO DA JUSTIÇA DA UNIÃO. PETIÇÃO CONHECIDA COMO QUESTÃO DE ORDEM E DECIDIDA NOS TERMOS ACIMA.

(STF, Tribunal Pleno, ADI 711-QO, Rel. Min. Néri da Silveira, j. 05/08/1992, p. DJ 11/06/1993).

A leitura do acórdão permite concluir que, para o STF, o início da eficácia da decisão proferida em sede de fiscalização abstrata da constitucionalidade, ainda que em sede de medida cautelar, dá-se com a publicação da ata de julgamento no Diário de Justiça. Significa dizer que é desnecessário o trânsito em julgado da decisão, como fica muito claro na ementa seguinte (grifo meu):

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CUMPRIMENTO DA DECISÃO. 1. Desnecessário o trânsito em julgado para que a decisão proferida no julgamento do mérito em ADI seja cumprida. Ao ser julgada improcedente a ação direta de inconstitucionalidade - ADI nº 2.335 - a Corte, tacitamente, revogou a decisão contrária, proferida em sede de medida cautelar. Por outro lado, a lei goza da presunção de constitucionalidade. Além disso, é de ser aplicado o critério adotado por esta Corte, quando do julgamento da Questão de Ordem, na ADI 711 em que a decisão, em julgamento de liminar, é válida a partir da data da publicação no Diário da Justiça da ata da sessão de julgamento. 2. A interposição de embargos de declaração, cuja conseqüência fundamental é a interrupção do prazo para interposição de outros recursos (art. 538 do CPC), não impede a implementação da decisão. Nosso sistema processual permite o cumprimento de decisões judiciais, em razão do poder geral de cautela, antes do julgamento final da lide. 3. Reclamação procedente.

(STF, Tribunal Pleno, RCL 2576/SC, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 23/06/2004, p. DJ 20/08/2004).

Outra conclusão importante que se pode retirar dos acórdãos citados é que o STF unificou em torno da publicação da ata de julgamento o marco temporal que enseja o início da eficácia geral do provimento cautelar (Lei 9.868/99, art. 11, § 1º) como das decisões definitivas de mérito em sede de controle de constitucionalidade concentrado-abstrato.

          Este precedente dirime a dúvida (grifo meu):

E M E N T A: TERCEIRA QUESTÃO DE ORDEM - AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE - PROVIMENTO CAUTELAR - PRORROGAÇÃO DE SUA EFICÁCIA POR MAIS 180 (CENTO E OITENTA) DIAS - OUTORGA DA MEDIDA CAUTELAR COM EFEITO "EX NUNC" (REGRA GERAL) - A QUESTÃO DO INÍCIO DA EFICÁCIA DO PROVIMENTO CAUTELAR EM SEDE DE FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE - EFEITOS QUE SE PRODUZEM, ORDINARIAMENTE, A PARTIR DA PUBLICAÇÃO, NO DJe, DA ATA DO JULGAMENTO QUE DEFERIU (OU PRORROGOU) REFERIDA MEDIDA CAUTELAR, RESSALVADAS SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS EXPRESSAMENTE RECONHECIDAS PELO PRÓPRIO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - PRECEDENTES (RCL 3.309-MC/ES, REL. MIN. CELSO DE MELLO, v.g.) - COFINS E PIS/PASEP - FATURAMENTO (CF, ART. 195, I, "B") - BASE DE CÁLCULO - EXCLUSÃO DO VALOR PERTINENTE AO ICMS - LEI Nº 9.718/98, ART. 3º, § 2º, INCISO I - PRORROGAÇÃO DEFERIDA.

(STF, Tribunal Pleno, ADC 18 QO-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 25/03/2010, p. DJe 18/06/2010).

A ressalva aludida na questão de ordem suscitada da ADC 18, a enfatizar “situações excepcionais expressamente reconhecidas pelo próprio Supremo Tribunal Federal”, foi objeto de reflexão no voto proferido pelo Min. Néri da Silveira, relator da já citada ADI 711-QO/AM. Colaciono o excerto:   

EFICÁCIA DA MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

- A medida cautelar, em ação direta de inconstitucionalidade, reveste-se, ordinariamente, de eficácia ex nunc, 'operando, portanto, a partir do momento em que o Supremo Tribunal Federal a defere' (RTJ 124/80). Excepcionalmente, no entanto, a medida cautelar poderá projetar-se com eficácia ex tunc, com repercussão sobre situações pretéritas (RTJ 138/86). A excepcionalidade da eficácia ex tunc impõe que o Supremo Tribunal Federal expressamente a determine no acórdão concessivo da medida cautelar.

A ausência de determinação expressa importa em outorga de eficácia ex nunc à suspensão cautelar de aplicabilidade da norma estatal impugnada em ação direta. Concedida a medida cautelar (que se reveste de caráter temporário), a eficácia ex nunc (regra geral) 'tem seu início marcado pela publicação da ata da sessão de julgamento no Diário da Justiça da União, exceto em casos excepcionais a serem examinados pelo Presidente do Tribunal, de maneira a garantir a eficácia da decisão'

De modo a complementar essa obtemperação, é salutar a lição do Min. Celso de Mello, consignada na sua decisão monocrática nos autos da RCL 3309/ES, com que julgou inocorrentes os pressupostos constitucionais que legitimariam a adequada utilização desse especial exercício do direito de petição, a propósito da QO na ADI 711/AM. Colaciono o excerto:

No julgamento ora mencionado, esta Corte, ao fixar "entendimento no sentido de que a eficácia da medida cautelar tem seu início marcado pela publicação da ata da sessão de julgamento no Diário da Justiça da União", enfatizou que essa diretriz somente não se aplicaria, quando se tratasse de "casos excepcionais a serem examinados pela Presidente do Tribunal, de maneira a garantir a eficácia da decisão" (grifei).

Vê-se, portanto, que assume relevo processual, no que concerne à eficácia vinculante e geral da decisão emanada do Supremo Tribunal Federal, quando proferida em sede de fiscalização normativa abstrata, o momento em que divulgada, no órgão oficial (Diário da Justiça da União), a ata da sessão plenária em que deferido o provimento cautelar suspensivo da aplicabilidade do ato estatal impugnado.[...]

Cumpre enfatizar, por oportuno, que essa diretriz tem prevalecido no Supremo Tribunal Federal, cuja orientação, no tema, como já referido, firmou-se no sentido de definir, como início da eficácia do provimento cautelar concedido, com efeito "ex nunc", em processo de controle normativo abstrato, o momento em que formalmente divulgada, no órgão de publicações oficiais (DJU), a ata correspondente à sessão de julgamento em que deferida a suspensão cautelar da aplicabilidade e execução dos atos estatais questionados no âmbito das ações diretas de inconstitucionalidade [..].

Consequentemente, é desnecessário aguardar o trânsito em julgado da decisão ou mesmo a publicação do acórdão, pois, segundo entende pacificamente o STF, o início da eficácia da decisão prolatada no sistema de fiscalização abstrata da constitucionalidade tem por marco inicial a publicação da ata de julgamento no Diário de Justiça da União.

Fixada essa premissa jurisprudencial, é fácil constatar que a reclamação não poderá ser validamente ajuizada perante o STF enquanto não houver sido publicada, ao menos, a ata de julgamento da decisão. O motivo é que o decisum, antes desse marco temporal, não se revestirá dos efeitos erga omnes e vinculante, imprescindíveis para afirmar in concreto a autoridade das decisões definitivas de mérito da Suprema Corte brasileira. O mesmo se pode das decisões temporárias e provisórias em sede de provimentos cautelares, cuja eficácia contra todos, a paralisar a exequibilidade dos atos do Poder Público impugnados, também passa a operar somente a partir da data em que publicada, no DJU, a ata pertinente à sessão de julgamento do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade - marco temporal definidor da desconformidade do ato reclamado com a decisão do tribunal.  

Exemplo de aplicação prática dessa tese jurídica deu-se no recente julgamento da RCL 17446. No caso sob exame, a Vara Única da Comarca de Almino Afonso (RN) condenou o Município de Lucrécia (RN) a pagar a uma professora municipal o piso salarial em período anterior ao marco temporal fixado pelo STF na modulação de efeitos da ADI 4167. Diante disso, a relatora, Min. Carmen Lúcia, houve por bem deferir parcialmente a medida liminar pleiteada.

Para chegar a essa conclusão, a relatora observou em sua decisão monocrática o seguinte:

Em 27.2.2013, por maioria e nos termos do voto do Relator, Ministro Joaquim Barbosa, este Supremo Tribunal acolheu os Quintos Embargos de Declaração na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.167 “para assentar que a Lei n. 11.738/2008 tenha eficácia a partir da data do julgamento do mérito desta ação direta, ou seja, 27 de abril de 2011” (grifos nossos). Assentou-se, assim, o dia 27.4.2011 como marco temporal a partir do qual se mostra exigível o pagamento do novo piso salarial de que trata a Lei n. 11.738/2008.

[...]

Na espécie vertente, a decisão impugnada foi proferida em 11.2.2014 (doc. 5) e a ata do julgamento dos Quintos Embargos de Declaração na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.167, publicada no DJe de 8.3.2013.

Nota-se que a ata da decisão em que o STF procedeu à modulação de efeitos da ADI 4167 foi publicada no Diário da Justiça em 08.03.2013, ao passo que a sentença do juízo monocrático de Almino Afonso foi publicada em 11.02.2014. Sendo assim, coerente com a jurisprudência da Corte Suprema na matéria, desde 08.03.2013 a decisão que modulou efeitos na ADI 4167 passou a valer, ou seja, qualificou-se de eficácia contra todos (eficácia geral) e efeito vinculante. Logo, a obediência dos juízos hierarquicamente inferiores é medida de rigor, independentemente da publicação do acórdão nos embargos, abrindo-se a via da reclamação constitucional para controle da decisão monocrática insurrecionada. Aqui se aplica o precedente firmado na RCL 3632/AM:

AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. PROCESSAMENTO DA RECLAMAÇÃO CONDICIONADO À JUNTADA DA ÍNTEGRA DO ACÓRDÃO DITO VIOLADO. PUBLICAÇÃO DA ATA DE JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO DIÁRIO DE JUSTIÇA. REFORMA DO ATO QUE NEGOU SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO.
1. O cabimento da reclamação não está condicionado a publicação do acórdão supostamente inobservado.
2. A decisão de inconstitucionalidade produz efeito vinculante e eficácia erga omnes desde a publicação da ata de julgamento e não da publicação do acórdão.
3. A ata de julgamento publicada impõe autoridade aos pronunciamentos oriundos desta Corte.
4. Agravo regimental provido.

(STF, Tribunal Pleno, RCL 3632/AM, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Min. Eros Grau, j. 02/06/2006, p. DJ 18/08/2006).

Dessa maneira, o Supremo Tribunal Federal autoriza o ajuizamento da reclamação, contanto que respeitado o início da eficácia das decisões tomadas no controle normativo abstrato de constitucionalidade. E, a teor da jurisprudência pacífica da Corte cimentada nessa matéria, a publicação da ata de julgamento é o marco temporal idôneo a identificar, mesmo em sede de provimentos cautelares, quando a decisão no processo objetivo é eficaz e, conseguintemente, passível de ser resguardada pela via da reclamação constitucional.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 02 de mai. 2014.

BRASIL. Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 02 de mai. 2014.
 

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade 711-QO/AM, Tribunal Pleno, Rel. Min. Néri da Silveira, j. 05/08/1992, p. DJ 11/06/1993. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 02 de mai. 2014.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Constitucionalidade 18 QO-MC/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j. 25/03/2010, p. DJe 18/06/2010. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 02 de mai. 2014.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação 2576/SC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 23/06/2004, p. DJ 20/08/2004. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 02 de mai. 2014.

          BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação 3309 MC/ES, Decisão Monocrática, Rel. Min. Celso de Mello, j. 01/07/2005, p. DJ 04/08/2005. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 02 de mai. 2014.

           BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação 3632/AM, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Min. Eros Grau, j. 02/06/2006, p. DJ 18/08/2006. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 02 de mai. 2014. 

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação 17446 MC/RN, Decisão Monocrática, Rel. Min. Carmen Lúcia, j. 31/03/2014, p. DJe 03/04/2014. Disponível em: www.stf.jus.br. Acesso em: 02 de mai. 2014.