RT Comenta: DIREITO ADMINISTRATIVO - Usucapião de bens públicos dominicais e o enunciado nº 340 da súmula de jurisprudência do STF

Prova: Procurador do Distrito Federal (2013/2014)
Tipo: Objetiva

Banca:

Na seção RT Comenta de hoje, escolhi uma questão de Direito Administrativo para comentar. O assunto me é familiar, já que me deparo frequentemente com causas a envolver direitos reais na Promotoria. Escolhi-o, ainda, por se cuidar de tema que se situa na fronteira entre os subsistemas do Direito Administrativo e o Direito Civil. Submeto o texto aos leitores, pois.  

Relativamente aos bens públicos, julgue o item abaixo.

85 É impossível a prescrição aquisitiva de bens públicos dominicais, inclusive nos casos de imóvel rural e de usucapião constitucional pro labore.

O julgamento desse item pressupõe a compreensão do regime jurídico aplicável aos bens públicos dominicais.

No entanto, antes de tratar propriamente do regime jurídico, retomarei alguns conceitos que considero importantes para o deslinde da questão.

Inicialmente, é preciso recordar que o Livro II da Parte Geral do Código Civil dedica-se, em título único, a normatizar as diferentes classes de bens existentes no ordenamento jurídico. Várias são as classificações apresentadas pelo legislador nas seções seguintes. Para fins didáticos, e sem embargo das diferenças de classificações aduzidas por tal ou qual doutrinador, a classificação dos bens pode ser sumariada consoante alguns critérios, a saber: (a) quanto à tangibilidade (bens corpóreos, materiais ou tangíveis x bens incorpóreos, imateriais ou intangíveis); (b) quanto à mobilidade (bens imóveis x bens móveis); (c) quanto à fungibilidade (bens infungíveis x bens fungíveis); (d) quanto à consuntibilidade (bens consumíveis x bens inconsumíveis); (e) quanto à divisibilidade (bens divisíveis x bens indivisíveis); (f) quanto à individualidade (bens singulares ou individuais x bens coletivos ou universais); (g) quanto aos bens reciprocamente considerados (bens principais ou independentes x bens acessórios ou dependentes); (h) quanto ao titular do domínio (bens particulares ou privados x bens públicos ou do Estado).     

É precisamente a classificação dos bens quanto ao titular do domínio que importa para o deslinde da questão. Nesse sentido, os bens podem ser particulares (privados) ou públicos (do Estado). A consulta ao art. 98 do CC é esclarecedora:

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Como se vê na redação do dispositivo supra, o legislador adotou, na definição dos bens particulares, um critério a contrario sensu ao de bens públicos. Por outras palavras, são particulares todos aqueles bens, pertencentes a pessoas naturais ou jurídicas, que não forem bens públicos. E o que são, afinal, bens públicos?  São os bens integrantes do patrimônio do Estado num sentido lato. Isto é, bens públicos são aqueles bens que pertencem às pessoas jurídicas de direito público interno, podendo ser qualquer das unidades federadas na forma de Administração Pública Direta (União, Estados, Distrito Federal, Municípios) ou Indireta (autarquias e fundações públicas de direito público).

Vale lembrar que o art. 41 do códex conceitua as “pessoas jurídicas de direito público interno”:

Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:

I - a União;

II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;

III - os Municípios;

IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)

V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.

Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.

É ainda relevante ressaltar que o rol do art. 98 do CC, enquanto baliza do critério classificatório que distingue o bem público do privado não é rol taxativo (numerus clausus), e sim exemplificativo (numerus apertus), consoante o pensamento doutrinário majoritário, ora consagrado no enunciado n. 297 da IV Jornada de Direito Civil:

287 – Art. 98. O critério da classificação de bens indicado no art. 98 do Código Civil não exaure a enumeração dos bens públicos, podendo ainda ser classificado como tal o bem pertencente a pessoa jurídica de direito privado que esteja afetado à prestação de serviços públicos.

A classificação dos bens públicos exposta acima, por sua vez, comporta uma subdivisão. O próprio legislador cuidou de expô-la didaticamente no art. 99 do códex:

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Dessa maneira, temos que, à luz do CC, os bens públicos subdividem-se em:

a)      Bens de uso comum do povo (CC, art. 99, I): são também chamados de “bens do domínio público” e representam aqueles bens que se encontram à disposição de uso por toda a coletividade. São bens que qualquer um pode utilizar. Ex.: praças, rios, praias, ruas, estradas etc.

b)      Bens de uso especial (CC, art. 99, II): são também chamados de bens do patrimônio administrativo, uma vez que abrangem os bens que são utilizados para a prestação de serviços públicos. A essa destinação especial, que coloca o bem como ferramenta ou instrumento de execução de serviço público, dá-se o nome de afetação. A supressão dessa destinação especial, num movimento inverso, é que se chama de desafetação do bem. Ex.: prédio de uma escola pública, prédio do Ministério Público, cemitério público, museu do Estado, aeroporto etc.

c)      Bens dominicais (CC, art. 99, III): são também conhecidos pela sua expressão sinônima de “bens dominiais” (posição da doutrina majoritária, ressalto), correspondendo àqueles bens que, não obstante componham o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, não possuem uma destinação especial, não estão incontinênti afetados à prestação de algum serviço público. Costuma-se dizer em doutrina que a determinação do caráter dominical de um bem é aferida residualmente, ou seja, se o bem não tem finalidade pública, não tem destinação específica, não está afetado à execução de serviço público, então o bem é dominical. Ex.: terras devolutas, terras de marinha, mar territorial, bens móveis inservíveis, jazidas minerais etc.     

Visto a classificação de bens no Código Civil, e esclarecido o conceito de bens dominicais, agora importa considerar as características que peculiarizam o seu regime jurídico dos bens públicos no Direito Administrativo.

Nesse prisma, a doutrina administrativista elenca pelo menos quatro regras que qualificam o regime jurídico específico dos bens públicos. Ei-las: 1) inalienabilidade (de ordinário, os bens públicos não podem ser alienados, de modo que o administrador não pode dispor livremente desses bens, não dispondo de liberalidade na gestão do patrimônio estatal); 2) impenhorabilidade (em regra, os bens públicos não podem ser objeto de medidas judiciais constritivas, tais quais a penhora, o arresto, o sequestro, evitando assim que sejam alienados como os bens privados); 3) não gravação por direitos reais de garantia (em regra, não se pode impor gravame ao bem público, que, desse modo, fica livre de ser gravado pelos direitos reais de garantia, a exemplo do penhor, da hipoteca, da anticrese, nos marcos do “vínculo real” estipulado pelo art. 1.419 do Código) e 4) imprescritibilidade (regra geral, os bens públicos são imprescritíveis, não se lhes aplicando os prazos assecuratórios da prescrição aquisitiva).   

É importante assinalar que, das quatro regras que apontei acima como sendo características do regime jurídico aplicável aos bens públicos, algumas delas sofrem variações de conformidade com a subclassificação do bem. Exemplifico. Os bens dominicais, em razão de não estarem afetados à execução de serviço público, podem ser alienados, desde que, obviamente, observadas as normas legais. É uma exceção, por conseguinte, à regra da inalienabilidade dos bens públicos, que retira do administrador o poder de dispor do patrimônio estatal. Logicamente, em sentido contrário, os bens de uso comum do povo e bens de uso especial, em face da sua afetação à finalidade pública, não podem ser alienados (constituem o patrimônio indisponível do Poder Público). É a conclusão que se extrai da leitura dos arts. 100 e 101 do CC:

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

Entretanto, quando se trata da regra da imprescritibilidade, aí pouco importa a subclassificação do bem. Seja ele de uso comum do povo, de uso especial ou dominical, o bem público nunca pode ser usucapido. Em outros termos, a prescrição aquisitiva, cuja expiração de prazo enseja a aquisição originária da propriedade pela usucapião, não se aplica.   

É curioso notar que essa regra não estava explícita na conformação redacional do CC-1916, cujo art. 67 era dúbio (“Art. 67. Os bens de que trata o artigo antecedente só perderão a inalienabilidade, que lhes é peculiar, nos casos e forma que a lei prescrever.”). Por esse motivo, o STF, a fim de salvaguardar o imprescritibilidade do patrimônio estatal, editou o enunciado nº 340 da sua súmula de jurisprudência:  

STF Súmula nº 340 

Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.

Em que pese sua longevidade (o enunciado é datado de 13/12/1963), a tese jurídica nele cristalizada continua plenamente aplicável. Com muito mais razão após o advento do Código Civil de 2002, cujo art. 102 é expresso em não admitir os efeitos da prescrição aquisitiva sobre os bens públicos. In verbis:

Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

Na verdade, ao acrescentar o art. 102 ao códice, tudo o que o legislador subalterno fez foi adaptar a lei civil infraconstitucional ao regramento prescrito na Constituição de 1988. Com efeito, a Lei Fundamental brasileira, em mais de uma passagem, consigna a vedação da usucapião de bens públicos, consoante se percebe da redação conjugada dos arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único. In verbis:

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.

Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

É de se notar a relevância desses dois comandos constitucionais no contexto da questão. De um lado, o art. 183 consagra a figura inovadora da usucapião especial urbana (usucapião pro moradia). De outro giro, o art. 191 estatui a usucapião rural (usucapião pro labore). Em ambas as hipóteses, portanto, o legislador constituinte afastou a possibilidade da aquisição originária da propriedade de bens públicos pelo decurso do tempo. Em suma, explicitou definitivamente que a imprescritibilidade é regra do regime jurídico dos bens públicos que nem mesmo o tempo tem o condão de cabalar.   

Finalmente, friso que a jurisprudência do STJ, já de longa data, obsta a usucapião de bens públicos (aí incluídos os bens dominicais, obviamente). É o que se nota desta ementa, onde se alude diretamente ao enunciado nº 340 da súmula de jurisprudência do STF:

Ação reivindicatória. Usucapião como defesa. Bem dominical. Súmula nº 340 do Supremo Tribunal Federal.

1. Tratando-se de bem dominical, não é possível a usucapião, nos termos da Súmula nº 340 do Supremo Tribunal Federal.

2. Recurso especial conhecido e provido.

(STJ, T3 - Terceira Turma, REsp 481.959/RS, Rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, j. 21/08/2003, p. DJ 28/10/2003).    

Em outro julgado, bem mais recente, o leitor pode verificar que o STJ mantém inalterado a aplicação pacífica do enunciado nº 340 da súmula de jurisprudência do STF, a vedar a usucapião de bem público – aí incluído o bem público dominial. Colaciono (grifos meus):

DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. USUCAPIÃO. MODO DE AQUISIÇÃO ORIGINÁRIA DA PROPRIEDADE. TERRENO DE MARINHA. BEM PÚBLICO. DEMARCAÇÃO POR MEIO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINADO PELO DECRETO-LEI N. 9.760/1946. IMPOSSIBILIDADE DE DECLARAÇÃO DA USUCAPIÃO, POR ALEGAÇÃO POR PARTE DA UNIÃO DE QUE, EM FUTURO E INCERTO PROCEDIMENTO DE DEMARCAÇÃO PODERÁ SER CONSTATADO QUE A ÁREA USUCAPIENDA ABRANGE A FAIXA DE MARINHA. DESCABIMENTO. 1. Embora seja dever de todo magistrado velar a Constituição Federal, para que se evite supressão de competência do egrégio STF, não se admite apreciação, em sede de recurso especial, de matéria constitucional, ainda que para viabilizar a interposição de recurso extraordinário. 2. A usucapião é modo de aquisição originária da propriedade, portanto é descabido cogitar em violação ao artigo 237 da Lei 6.015/1973, pois o dispositivo limita-se a prescrever que não se fará registro que dependa de apresentação de título anterior, a fim de que se preserve a continuidade do registro. Ademais, a sentença anota que o imóvel usucapiendo não tem matrícula no registro de imóveis. 3. Os terrenos de marinha, conforme disposto nos artigos 1º, alínea a, do Decreto-lei 9.760/46 e 20, VII, da Constituição Federal, são bens imóveis da União, necessários à defesa e à segurança nacional, que se estendem à distância de 33 metros para a área terrestre, contados da linha do preamar médio de 1831. Sua origem remonta aos tempos coloniais, incluem-se entre os bens públicos dominicais de propriedade da União, tendo o Código Civil adotado presunção relativa no que se refere ao registro de propriedade imobiliária, por isso, em regra, o registro de propriedade não é oponível à União 4. A Súmula 340/STF orienta que, desde a vigência do Código Civil de 1916, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião, e a Súmula 496/STJ esclarece que "os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União". 5. No caso, não é possível afirmar que a área usucapienda abrange a faixa de marinha, visto que a apuração demanda complexo procedimento administrativo, realizado no âmbito do Poder Executivo, com notificação pessoal de todos os interessados, sempre que identificados pela União e certo o domicílio, com observância à garantia do contraditório e da ampla defesa. Por um lado, em vista dos inúmeros procedimentos exigidos pela Lei, a exigir juízo de oportunidade e conveniência por parte da Administração Pública para a realização da demarcação da faixa de marinha, e em vista da tripartição dos poderes, não é cabível a imposição, pelo Judiciário, de sua realização; por outro lado, não é também razoável que os jurisdicionados fiquem à mercê de fato futuro, mas, como incontroverso, sem qualquer previsibilidade de sua materialização, para que possam usucapir terreno que já ocupam com ânimo de dono há quase três décadas. 6. Ademais, a eficácia preclusiva da coisa julgada alcança apenas as questões passíveis de alegação e efetivamente decididas pelo Juízo constantes do mérito da causa, e nem sequer se pode considerar deduzível a matéria acerca de tratar-se de terreno de marinha a área usucapienda. 7. Quanto à alegação de que os embargos de declaração não foram protelatórios, fica nítido que não houve imposição de sanção, mas apenas, em caráter de advertência, menção à possibilidade de arbitramento de multa; de modo que é incompreensível a invocação à Súmula 98/STJ e a afirmação de ter sido violado o artigo 538 do CPC - o que atrai a incidência da Súmula 284/STF - a impossibilitar o conhecimento do recurso. 8. Recurso especial a que se nega provimento.

(STJ, T4 – Quarta Turma, REsp 1.090.847/RS, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, j. 23/04/2013, p. DJe 10/05/2013).    

Também os tribunais inferiores estão a aplicar iterativamente o entendimento jurisprudencial que veda a usucapião de bens dominiais. Reproduzo algumas ementas (grifos meus):

ADMINISTRATIVO. USUCAPIÃO. BENS NÃO OPERACIONAIS DA EXTINTA REDE FERROVIÁRIA FEDERAL (RFFSA). 1. Aos bens integrantes do acervo das estradas de ferro incorporados à extinta RFFSA era expressamente aplicado o art. 200 do Decreto-lei n.º 9.760/46, por força do disposto no art. 1º da Lei n.º 6.428/77. A imprescritibilidade de bens públicos, mesmo dominicais, já era prevista no Código Civil de 1916, como restou assentado na Súmula n.º 340 do STF, além do disposto no art. 183, § 3º, da CF Falta, assim, a coisa apta a ser usucapida (res habilis), restando prejudicada a aferição dos demais requisitos necessários à prescrição aquisitiva. 2. De outro lado, não se pode julgar a usucapião de concessão de uso especial para fins de moradia, não postulada na inicial, e que deve ser discutida em ação própria. Apelação desprovida. Sentença confirmada.

(TRF2, Sexta Turma Especializada, AC 200751190027210 RJ 2007.51.19.002721-0, Rel. Des. Guilherme Couto, j. 11/06/2012, p. DJF2R 19/06/2012).    

CONSTITUCIONAL E CIVIL. USUCAPIÃO. IMÓVEL PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO IMPROVIDO. IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL COMO SUCESSORA DO SERVIÇO FEDERAL DE HABITAÇÃO E URBANISMO. 1. Os imóveis integrantes do patrimônio da Caixa Econômica Federal com destinação específica para utilização em projetos habitacionais submetem-se ao regime de direito público. Sendo insuscetíveis de usucapião. 2. A Constituição Federal traz em seu Art. 183, parágrafo 3º disposição no sentido de que os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 3. A Súmula 340 do STF reforça tal entendimento: "Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião". 4. Apelação não provida.

(TRF-5 - AC: 410379 CE 0020464-25.2007.4.05.0000, Rel. Des. Relator: Des. Carlos Rebêlo Júnior (Substituto), j. 04/12/2008, p. DJ 31/03/2009).    
 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE USUCAPIÃO. BEM PÚBLICO NÃO PASSÍVEL DE USUCAPIÃO. A impossibilidade de bens públicos, sejam comuns, de uso especial ou dominicais, tornarem-se objeto de aquisição por usucapião é inarredável, ex vi do disposto nos artigos 183, § 3º e 191, da Constituição Federal e Súmula 340 do STF. Apelo negado. NEGARAM PROVIMENTO À APELAÇÃO. UNÂNIME.

(TJRS, Décima Oitava Câmara Cível, AC 70041660390 RS, Rel. Des. Elaine Maria Canto da Fonseca, j. 19/07/2012, p. DJ 24/07/2012).    

Ante o exposto, assoma incontornável a conclusão segundo a qual é impossível a prescrição aquisitiva de bens públicos dominicais, inclusive nos casos de imóvel rural e de usucapião constitucional pro labore.

Portanto, o item 85 está correto.