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| Min. Mauro Campbell Marques, relator do REsp 1.430.257/CE no STJ. |
Ouvindo atualmente: "Brahms: the symphonies" (2013),
da Gewandhausorchester, sob a regência do maestro Riccardo Chailly.
da Gewandhausorchester, sob a regência do maestro Riccardo Chailly.
Quando se fala na acepção doutrinária da
expressão Administração Pública, parte da doutrina põe em relevo a dicotomia
existente entre atividade administrativa, de um lado, e, de outro, os sujeitos (agentes,
órgãos e pessoas jurídicas) que se dedicam à execução dessas mesmas atividades.
No primeiro caso, tem-se o sentido
objetivo da expressão. No segundo, destaca-se o seu sentido subjetivo.
Analisando o conceito sob a ótica subjetiva,
a Administração Pública comporta nova classificação doutrinária. Desta vez,
coloca-se em relevo os conceitos de Administração
Pública Direta, formado pelos entes políticos que desempenham
centralizadamente a atividade administrativa (União, Estados, Distrito Federal
e Municípios), e de Administração Pública
Indireta, composta pelas pessoas jurídicas que são criadas (ou autorizadas
para tal) com vistas a dar cabo da função administrativa descentralizadamente
(autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia
mista).
Contudo, a doutrina administrativista
reconhece também a existência de outras entidades voltadas à prestação, sem
fins lucrativos, de serviços de interesse coletivo. Não obstante não integrem
propriamente o conceito de Administração Pública Indireta, tais entidades
auxiliam o Estado no desempenho de atividades não exclusivamente públicas. Por
isso se diz que tais pessoas jurídicas de direito privado caminham “a latere”
do Poder Público. São, assim, entidades
paraestatais – também conhecidas como entes
de cooperação.
Entre os entes de cooperação governamental, a
doutrina majoritária costuma identificar os “serviços sociais autônomos”, cujo
conceito remete às pessoas jurídicas de direito privado que, atuando
paralelamente ao Estado, prestam serviço de utilidade pública.
Basicamente, os serviços sociais autônomos
abrangem os entes paraestatais integrantes do chamado “sistema S”. Desse modo,
pessoas jurídicas de direito privado como o SESI (Serviço Nacional da
Indústria), SESC (Serviço Nacional do Comércio), SEBRAE (Serviço Brasileiro de
Apoio às Micro e Pequenas Empresas), SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem
Rurar), SEST (Serviço Social do Transporte), SENAT (Serviço Nacional de
Aprendizagem do Transporte) e o SENAI (Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial) são passíveis de serem classificadas como serviços sociais
autônomos.
Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p.
159) destaca ainda o regime jurídico-tributário peculiar ao conceito de
“serviços sociais autônomos”:
Para
nós, a expressão calha bem para designar sujeitos não-estatais, isto é, de
direito privado, que, em paralelismo com o Estado, desempenham cometimentos que
este poderia desempenhar por se encontrarem no âmbito de interesses seus, mas
não exclusivamente seus. Caracterizam-se pelo fato de que o Poder Público
enfaticamente os assume como colaboradores emprestando-lhes o significativo
amparo de colocar a seu serviço o poder de império de que dispõe ao instituir tributo em favor deles,
como ocorre justamente com os serviços sociais autônomos, circunstância esta
que lhes confere uma peculiar singularidade entre os sujeitos alheios à
Administração indireta que concorrem para objetivos sociais de interesse
público.
O destaque dado pelo autor à matéria
tributária não é sem razão. De fato, o Estado muita vez adota a prática de
delegar a capacidade tributária ativa aos entes paraestatais, de maneira a lhes
permitir o sustento de suas atividades institucionais. É quando ocorre o
fenômeno da parafiscalidade, de que é
corolário a possibilidade, inscrita no art. 240 da Constituição, de as pessoas
do “Sistema S” cobrarem contribuições sociais gerais, tecnicamente designadas
pelos tributaristas como “contribuições parafiscais”.
Art.
240. Ficam ressalvadas do disposto no art. 195 as atuais contribuições
compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários, destinadas às
entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao
sistema sindical
A parafiscalidade clássica, presente na possibilidade
de cobrança de contribuições sociais gerais pelos serviços sociais autônomos,
legitima-os ainda como destinatários do produto da arrecadação desses tributos.
O fundamento é de fácil percepção: as contribuições parafiscais asseguram a
sustentabilidade financeira necessária para a continuidade da prestação de
serviços de interesse público pelos entes de cooperação.
A jurisprudência é pródiga em exemplos de
casos concretos que aludem à cobrança das contribuições sociais gerais em favor
dos serviços sociais autônomos. Colaciono (grifos meus):
PROCESSUAL
CIVIL. AÇÃO POPULAR. SEBRAE/SC NO PÓLO PASSIVO. COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO:
JUSTIÇA ESTADUAL.
1.
O SEBRAE possui natureza de entidade
paraestatal, constituído na forma de serviço social autônomo mantido por
contribuições parafiscais, sujeitando-se ao controle do bom uso de seus
recursos pela via da ação popular. Tal equiparação legal, porém, não tem o condão
de conferir à Justiça Federal a competência para processar e julgar o feito.
2.
Precedentes desta Corte.
3.
Recurso especial provido para assegurar que a ação popular seja julgada perante
a Justiça Estadual.
(STJ,
T1 – Primeira Turma, REsp 530.206/SC, Rel. Min. José Delgado, j. 06/11/2003, p.
DJ 19/12/2003).
TRIBUTÁRIO.
CONTRIBUIÇÃO PARA O SESI E PARA O SENAI. EMPRESAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE
TRANSPORTE. EXIGIBILIDADE. ART. 110 DO CTN. MATÉRIA CONSTITUCIONAL.
1.
As empresas prestadoras de serviço de
transporte sujeitam-se ao recolhimento das contribuições sociais destinadas ao
Sesi e ao Senai, e, a partir da edição da Lei 8.706/93, ao Sest e ao Senat.
2. Agravo Regimental não provido.
(STJ,
T2 – Segunda Turma, AgRg no AREsp 146.139/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, j.
29/05/2012, p. DJe 14/06/2012).
TRIBUTÁRIO.
SESC/SENAC E ADICIONAL AO SEBRAE. CONTRIBUIÇÕES PARAFISCAIS. INCIDÊNCIA SOBRE A
FOLHA DE SALÁRIOS (ART. 195, I DA CF/88). ATIVIDADE DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS.
NOVO CONCEITO - ART. 966 DO CÓDIGO CIVIL EM VIGOR. LEGALIDADE DA COBRANÇA.
PRECEDENTES DO STJ. APELAÇÃO IMPROVIDA. 1 - A matéria trazida aos autos diz respeito à cobrança da contribuição
social destinada ao SESC/SENAC e SEBRAE. 2 - As contribuições sociais
parafiscais, dentre elas o SESC, SENAC são destinadas aos órgãos que têm como
finalidade o ensino fundamental, o profissionalizante, e outros órgãos que
visam à melhoria aos serviços prestados pelas empresas. 3 - O legislador,
ao criar o SEBRAE, instituiu um adicional às contribuições já existentes,
portanto, a mesma é calculada sobre a folha de salários, ou seja, sobre fonte
definida no inciso I do art. 195 da Constituição Federal de 1988. 4 - As empresas prestadoras de serviço
estão sujeitas à cobrança da contribuição para os serviços sociais autônomos,
entre os quais o SESC, SENAC e o SEBRAE, porque estão enquadradas no art.
577 da CLT e seu anexo II, portanto, vinculadas ao sistema sindical, e também
pelo fato de auferirem lucro - por força de seus atos constitutivos -, à luz do
conceito moderno de empresa. 5 - No presente caso, embora exerça atividade de
prestação de serviços, a empresa não
está dispensada da responsabilidade de contribuir para o SESC/SENAC e SEBRAE,
haja vista que o objetivo do Serviço Social Autônomo é exatamente fomentar a
riqueza do setor produtivo, no tocante às micro ou pequenas empresas, voltadas
estas, exatamente para o desenvolvimento do comércio, indústria e dos serviços.
6 - Precedentes do Superior Tribunal de Justiça (AGRG NO AG Nº 985253/MG; AGRG
NO AG Nº 950.096 - SP). 7 - Apelação improvida. (TRF-5, Segunda Turma, AC:
428829 CE 0002591-35.2002.4.05.8100, Rel. Des. Rogério Fialho Moreira, j. 07/10/2008,
p. DJ 22/10/2008 - Página: 217 - Nº: 205 - Ano: 2008)
APELAÇÃO.
CONTRIBUIÇÕES PARAFISCAIS. CONTRIBUIÇÃO
GERAL AO SENAI. AÇÃO DE COBRANÇA. PROCEDÊNCIA. EMPRESA-RÉ QUE DESENVOLVE
ATIVIDADE EQUIPARADA À INDUSTRIAL, CONTENDO MAIS DE 500 FUNCIONÁRIOS. SUJEIÇÃO
AO RECOLHIMENTO DA CONTRIBUIÇÃO ADICIONAL E DA GERAL. RECURSO DA RÉ IMPROVIDO.
O acervo probatório coligido nestes autos é robusto em fornecer um seguro juízo
de certeza no sentido da procedência do pedido da autora. (TJ-SP, 31ª Câmara de
Direito Privado, APL: 01018264620128260100 SP 0101826-46.2012.8.26.0100, Rel.
Des. Adilson de Araujo, j. 23/07/2013, p. 23/07/2013)
Mas o regime jurídico-tributário especial dos
serviços sociais autônomos não se esgota na condição de entidades delegatárias
da capacidade tributária ativa concernente à cobrança das contribuições sociais
gerais. Há que se considerar também as normas isentivas de exação tributária
previstas pelo legislador subalterno.
Como é cediço, a isenção é instituto legal
que autoriza a dispensa do pagamento de tributo. Não se trata de imunidade, que
pressupõe a não outorga de competência tributante ao ente federado, mas sim de
técnica que impede a constituição do crédito tributário pelo lançamento diante
da ocorrência do fato gerador de obrigação tributária.
Nesse contexto, a Lei 2.613/55, nos seus
arts. 12 e 13, atribuiu aos serviços sociais autônomos ampla isenção fiscal. In verbis:
Art 12. Os serviços e bens do S. S. R. gozam de ampla
isenção fiscal como se fôssem da própria União.
Art 13. O disposto nos arts. 11 e 12 desta lei se
aplica ao Serviço Social da Indústria (SESI), ao Serviço Social do Comércio
(SESC), ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e ao Serviço
Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC).
Note-se que o art. 12 é enfático: os serviços
sociais autônomos gozam de ampla isenção fiscal como se fossem da própria União. Com isso, fica patente que os
serviços e bens dos entes de cooperação, integrantes do “Sistema S”, estão
protegidos pela norma isentiva, que sequer discriminou os tributos aos quais se
aplica.
Em abono à isenção dos serviços sociais
autônomos, o próprio legislador, ulteriormente, editou a Lei 8.706/93, diploma
legal que, ao dispor acerca da criação do SEST e do SENAT, estendeu a isenção prevista
no art. 13 da Lei 2.613/55 para os serviços sociais autônomos recém criados:
Art.
13. Aplicam-se ao SEST e ao SENAT o art. 5º do Decreto-Lei nº 9.403, de 25 de junho de 1946, o art. 13 da Lei nº 2.613, de 23 de setembro de 1955, e o Decreto-Lei nº 772, de 19 de agosto de 1969.
Pois foi com base na Lei 2.613/55 que a
Segunda Turma do STJ, ao julgar o REsp 1.430.257/CE, afastou a cobrança de
tributos na importação de bens pelo SENAI. Na oportunidade, a Receita Federal
autuara a instituição pelo fato de que, ao importar uma impressora, não
recolhera os tributos devidos pela operação, a saber: Imposto de Importação,
Cofins-importação e PIS/PASEP-importação.
A questão foi submetida ao TJCE, que
reconheceu a isenção favorável ao SENAI. Eis o acórdão prolatado:
TRIBUTÁRIO.
APELAÇÃO. ENTIDADE PARAESTATAL. SENAI. IMPORTAÇÃO
DE IMPRESSORA. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. ENTIDADE EDUCACIONAL E DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL. CONFIGURAÇÃO. REMUNERAÇÃO DE SEUS
DIRIGENTES. IRRELEVÂNCIA. DIRETOR-EMPREGADO QUE APENAS CUMPRE ORDENS EMANADAS
DO CONSELHO REGIONAL CUJOS MEMBROS NÃO SÃO REMUNERADOS. RECURSO IMPROVIDO.
1.
No presente caso, por força da importação de uma impressora offset, o SENAI foi
autuado pela Receita Federal, em razão do não recolhimento do imposto de importação,
da COFINS-importação e do PIS/PASEP-importação sobre a operação.
2.
Ocorre que a jurisprudência dos Tribunais do País já firmou orientação no sentido de atestar a condição do SENAI como
entidade educacional e de assistência
social, o que, inclusive, encontra-se previsto nos arts. 11 e 12 da Lei 2.613/55.
3.
Da análise do Decreto 494/62 que aprovou o Regimento do Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial, verifica-seque o Diretor do SENAI, trata-se, na verdade,
de um diretor-empregado, eis que apenas cumpre ordens emanadas do Conselho
Regional, seguindo as diretrizes do Conselho Nacional, sendo que para os
membros dos Conselhos não há previsão de remuneração.
4.
Assim, o fato de o SENAI remunerar seus diretores-empregados (fls. 175/178) não
desvirtua a sua natureza de entidade imune. É esse o entendimento da própria União,
exarada através do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF: Processo
13851.001325/2002-19, recurso 134383, Sessão de: 15 de outubro de 2002, Acórdão: 107.07340).
Contra essa decisão, a Fazenda Pública se
insurgiu mediante a interposição de recurso especial. Perante o STJ, alegou que
a isenção dos serviços sociais autônomos submeter-se-ia às exigências
estipuladas no art. 55 da Lei 8.212/91, por força do disposto no art. 195, §
7º, da CF/88, cuja redação ponho em destaque:
Art.
195 omissis
§
7º - São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades
beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em
lei.
Da leitura desse dispositivo, além da atecnia
do legislador constituinte (que chamou de “isenção” uma norma imunitória),
nota-se que inexiste restrição à imunidade que favorece as entidades
beneficentes de assistência social. O que existe, isto sim, é uma norma de
eficácia limitada, a demandar o preenchimento dos requisitos estatuídos na lei
integradora. Como não há restrição, sequer se pode falar em regra de exceção
que mereça ser interpretada restritivamente. Não cabe ao intérprete restringir
a executoriedade da norma quando o legislador não deliberou fazê-lo.
Assim, nada obsta a que as regras legais de
isenção, previstas nos arts. 12 e 13 da Lei 2.613/55, convivam harmoniosamente
com o comando constitucional imunitório do art. 195, § 7º, da Constituição. Foi
como decidiu o STJ, em acórdão que ficou desta maneira ementado:
PROCESSUAL
CIVIL. TRIBUTÁRIO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 535, CPC. IMPOSTO DE
IMPORTAÇÃO. PIS - IMPORTAÇÃO. COFINS - IMPORTAÇÃO. ISENÇÃO DAS IMPORTAÇÕES
FEITAS PELO SENAI. VIGÊNCIA DOS ARTS. 12 E 13 DA LEI N. 2.613/55.
1.
Não viola o art. 535, do CPC, o acórdão que decide de forma suficientemente fundamentada,
não estando obrigada a Corte de Origem a emitir juízo de valor expresso a
respeito de todas as teses e dispositivos legais invocados pelas partes.
2.
As importações feitas pelo SENAI gozam da isenção prevista nos arts. 12 e 13 da
Lei n. 2.613/55.
3.
Irrelevante a classificação do SENAI como entidade beneficente de assistência social
ou não, pois sua isenção decorre diretamente da lei (arts. 12 e 13 da Lei n. 2.613/55)
e não daquela condição que se refere à imunidade constitucional (art. 195, §7º,
da CF/88). O raciocínio também exclui a relevância de se verificar o cumprimento
dos requisitos do art. 55, da Lei n. 8.212/91 (agora dos arts. 1º, 2º, 18, 19,
29 da Lei n. 12.101/2009), notadamente, a existência de remuneração ou não de seus
dirigentes.
4.
Recurso especial não provido.
(STJ,
T2 – Segunda Turma, REsp 1.430.257/CE, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j.
18/02/2014, p. DJe 24/02/2014).
No limite, a decisão do STJ assinala pelo
menos dois pontos importantes. Em primeiro lugar, reafirma a isenção que
beneficia amplamente os serviços sociais autônomos - tal qual sucedeu em
relação ao SENAI no caso concreto. Em segundo lugar, deixa claro que inexiste
antinomia entre as normas isentivas dos arts. 12 e 13 da Lei 2.613/55 e a norma
imunitória do art. 195, § 7º, da CF/88.
Com efeito, examinando-se a questão com
acuidade, observa-se que os incisos do art. 29 da Lei 12.101/09, que regulamentou
os requisitos infraconstitucionais para a concessão da imunidade de
contribuições previdenciárias em favor das entidades beneficentes de
assistência social, não proíbem o gozo concomitante de outros benefícios
fiscais pelo ente beneficiário. Reproduzo o dispositivo:
Art.
29. A entidade beneficente certificada na forma do Capítulo II fará jus à
isenção do pagamento das contribuições de que tratam os arts. 22 e 23 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, desde que atenda,
cumulativamente, aos seguintes requisitos:
I - não percebam, seus dirigentes estatutários,
conselheiros, sócios, instituidores ou benfeitores, remuneração, vantagens ou
benefícios, direta ou indiretamente, por qualquer forma ou título, em razão das
competências, funções ou atividades que lhes sejam atribuídas pelos respectivos
atos constitutivos; (Redação dada pela Lei nº 12.868, de 2013)
II
- aplique suas rendas, seus recursos e eventual superávit integralmente no
território nacional, na manutenção e desenvolvimento de seus objetivos
institucionais;
III
- apresente certidão negativa ou certidão positiva com efeito de negativa de
débitos relativos aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal
do Brasil e certificado de regularidade do Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço - FGTS;
IV
- mantenha escrituração contábil regular que registre as receitas e despesas,
bem como a aplicação em gratuidade de forma segregada, em consonância com as
normas emanadas do Conselho Federal de Contabilidade;
V
- não distribua resultados, dividendos, bonificações, participações ou parcelas
do seu patrimônio, sob qualquer forma ou pretexto;
VI
- conserve em boa ordem, pelo prazo de 10 (dez) anos, contado da data da
emissão, os documentos que comprovem a origem e a aplicação de seus recursos e
os relativos a atos ou operações realizados que impliquem modificação da
situação patrimonial;
VII
- cumpra as obrigações acessórias estabelecidas na legislação tributária;
VIII
- apresente as demonstrações contábeis e financeiras devidamente auditadas por
auditor independente legalmente habilitado nos Conselhos Regionais de
Contabilidade quando a receita bruta anual auferida for superior ao limite
fixado pela Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006.
A única regra legal que restringe a concessão
da imunidade das entidades beneficentes de assistência social encontra-se
encartada no art. 30 da Lei 12.101/09, mas que em nada se relaciona a
benefícios fiscais sobressalentes. In
verbis:
Art.
30. A isenção de que trata esta Lei não se estende a entidade com
personalidade jurídica própria constituída e mantida pela entidade à qual a
isenção foi concedida.
Por esse motivo, é forçoso concluir, em
acordo com a jurisprudência do STJ, que a isenção tributária dos serviços
sociais autônomos, ex vi dos arts. 12
e 13 da Lei 2.613/55, não fica condicionada ao preenchimento dos requisitos
legais exigidos para a imunidade de contribuição para a seguridade social, concedida
às entidades beneficentes de assistência social à luz do § 7º do art. 195 da
Constituição. Sumamente, havendo lei a prever a dispensa do pagamento do tributo
devido, ela é de per si suficiente para garantir o benefício ao contribuinte do
“Sistema S".
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Lei nº 2.613, de 23 de setembro de 1955. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Lei nº 8.706, de 14 de setembro de 1993. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Lei nº 12.101, de 27 de novembro de 2009. Disponível em: www.planalto.gov.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso especial nº 530.206/SC, da Primeira Turma, Rel. Min. José Delgado, j. 06/11/2003, p. DJ 19/12/2003. Disponível em: www.stj.jus.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Agravo em Recurso especial nº 146.139/MG, da Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 29/05/2012, p. DJe 14/06/2012. Disponível em: www.stj.jus.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
BRASIL. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação nº 01018264620128260100 SP, da 31ª Câmara de Direito Privado, Rel. Des. Adilson de Araújo, j. 23/07/2013, p. DJ 23/07/2013. Disponível em: www.stj.jus.br. Acesso em: 24 de abr. 2014.
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